Заместитель министра финансов Сергей Марченко — о налогах, курсе гривны, о расходах и доходах госбюджета.

В №35 журнала Корреспонжент вышло интервью с заместителем министра финансов Украины Сергеем Марченко.

Валерий Литонинский распросил замминистра о налогах, курсе гривны, о расходах и доходах госбюджета, о предвыборных пожеланиях и диалогах с получателями бюджетных денег.

КУРС И ИНФЛЯЦИЯ

Проект государственного бюджета на следующий год сформирован исходя из среднегодового курса 29,3 грн за доллар, 30,1 грн — на конец года. Почему прогнозируется достаточно высокая девальвация гривны?

— Министерство финансов не занимается макропрогнозами. Есть Министерство экономики, которое прогнозирует, мы можем только этот прогноз использовать для наших бюджетных расчетов. Курс используется в основном для расчетов выплат по внешнему долгу. Нам нужно будет покупать валюту, и для этого мы ставим индикатив курса. Этот показатель для нас является сугубо техническим. Я подчеркну: это не прогноз, не какой-то ориентир. Эти цифры, возможно, создали сейчас какое-то напряжение. Мы изначально закладываем курс достаточно пессимистичный, чтобы выполнить выплаты по госдолгу. Я думаю, что говорить, сколько нужно было закладывать Минфину — 29,3 или 30,1, или 30,5, — это дискуссия сугубо экспертная. Даже у Нацбанка нет и не должно быть целевых ориентиров по курсу, поскольку основная задача НБУ — это ценовая и курсовая стабильность.

Но вы же получаете наряду с расходами еще и доходы, привязанные к курсу. За счет слабой гривны, ее девальвации будут пытаться наполнить бюджет?

— Да, есть часть доходов бюджета, которые завязаны на курс. Например, существенное влияние на доходы оказывает импорт. Но этот фактор оказывает меньшее влияние на бюджет по сравнению с долговыми рисками.

В бюджете показатель инфляции на 2018 год — 7%, на этот — 8,1%. Очевидно, что в итоге инфляция будет больше. Это как-то помешает исполнению бюджета или, наоборот, поможет ему? Если инфляция будет выше прогнозируемой?

— Если бы инфляция была заложена 7%, а была — 21%, действительно, какое-то инфляционное влияние на бюджет было бы оказано. В этом [2017] году пока мы не превысили показатель инфляции. Среднегодовой показатель превышен, но показатель к декабрю нет, потому что заложен показатель к декабрю — 11,2%. На сегодня — около 8%. Поэтому говорить, что по этому году мы превысили показатель инфляции, нет оснований. Я не думаю, что нас ожидают ценовые всплески к концу года.

Ну как в этом году, вы же превысили поступления?

— Превысили, но за счет импортного НДС.

Девальвация помогла?

— Ну какая девальвация, посмотрите: если сравнивать курс на начало года и сейчас — это незначительная девальвация. Это не было основным показателем. Нужно копать глубже, посмотреть структуру импорта, почему у нас импортный НДС превысил показатели по сравнению с прошлым годом.

И почему?

— Есть несколько ответов на этот вопрос. Первый — при подготовке проекта бюджета на 2017 год мы макропоказатели брали по состоянию на лето 2016 года. Ситуация к концу года несколько изменилась, показатель импорта можно было подкорректировать. Минэкономики достаточно пессимистично поставил показатели импорта. В свою очередь мы недооценили ожидания по импортному НДС.

Второй — это таможенный эксперимент. Таможенники сегодня оставляют 10% перевыполнения по таможне на свое развитие, а 50% — на развитие местных дорог. Это был фактор как детенизации, так и дополнительной мотивации с точки зрения поступлений в бюджет.

Но там еще большое перевыполнение по поступлениям от налога на доходы физических лиц (самое большое) и большое перевыполнение по ЕСВ?

— Это история о повышении минимальной зарплаты до 3 200 грн, а также существующие экономические факторы, которые позволяют мотивировать платить зарплату «в белую». В частности, местные органы власти заинтересованы смотреть за тем, чтобы зарплата платилась в больших объемах, — это их основной источник поступлений. Поэтому я бы связывал рост НДФЛ и ЕСВ также с децентрализацией и улучшением администрирования налогов.

 

ДОХОДЫ БЮДЖЕТА

Поступления в бюджет более чем на 27% будут увеличены в 2018 году. За счет чего?

— Сводный бюджет растет на 14,9%, в том числе и госбюджет — на 13,2%, местные бюджеты — на 21%. В первую очередь за счет налога на доходы физических лиц. В местных бюджетах планируется рост на 20% поступлений от этого налога. Мы смотрим на динамику этого года, у нас местные бюджеты перевыполняются в среднем на 50%. Растет минимальная зарплата на 500 грн — это достаточно существенно, если брать в перерасчете на НДФЛ. Еще вопрос фонда оплаты труда [суммарный по экономике фонд оплаты труда наемных работников, от его величины зависит объем поступлений НДФЛ и ЕСВ]: его рост в 2017 году позволяет говорить, что он продолжится и в следующем году.

Планируется ли повышение в 2018 году ставок налогов, акцизов?

— Будут изменения в Налоговый кодекс, но речь идет о приведении ставок акцизного сбора к показателям инфляции. Возможно, по акцизам будет какое-то увеличение, по нашим обязательствам, которые мы на себя берем перед ЕС. Для меня вопрос табака и алкоголя очень простой: тут главное — держать баланс акцизов, чтобы не допустить перетоков контрабанды в страну, а так можно максимально их повышать.

Традиционно большие надежды возлагаются на приватизацию. В 2017 году ожидали получить 17 млрд грн от приватизации — их нет и близко. В новом бюджете закладывают еще больше — 22,5 млрд грн. Откуда их возьмут? Почему должен состояться прорыв в приватизации?

— По приватизации в этом году мы имеем существенные поступления, если сравнивать с предыдущими тремя годами. Уже поступило до 4 млрд грн. Будет еще увеличение поступлений. Есть надежда, что с принятием нового закона о приватизации этот процесс будет переформатирован. Возможное разделение предприятий на группы: стратегические, малые, те, которые подлежат приватизации, те, которые можно сохранить в госсобственности, — это позволит разблокировать процесс приватизации. Идея в том, чтобы все предприятия малой приватизации подавать на ProZorro. И есть надежда, что до конца года законопроект о приватизации в новой редакции будет принят. Это позволит существенно продвинуться в вопросе приватизации в следующем году.

Государственные земли будут пытаться продвинуть к приватизации, ведь на них точно есть спрос?

— Министерство финансов уже готовится к земельной реформе. Мы заложили определенные средства в гобюджет-2018 для инвентаризации и проведения оценки и переоценки земли, которая находится в государственной собственности. Это технологические задачи, которые мы будем выполнять в 2018 году. Мы заложили на это больше 300 млн грн. Пока бенефициарами этого будут местные бюджеты, но я думаю, что в будущем, когда будет принято политическое решение о запуске рынка земли, это позволит быть готовым к тому, что земля у нас уже будет оценена по более современным критериям.

Ожидаются ли поступления в бюджет в 2018 году от спецконфискации?

— Пока в бюджете 2018 года спецконфискация не предусмотрена, но это не значит, что она не появится на этапе рассмотрения в Верховной Раде. У нас не было оснований ее включать, мы и не включали.

Если не будет выполнен план по приватизации, за счет чего будете это компенсировать? Будете ли сокращать какие-то расходы?

— На сегодняшний день есть возможность выполнить план по заимствованиям. Это делалось в предыдущие годы. Как правило, часть расходов недофинансируется. Есть понимание того, что около 5% расходов бюджета в разные годы просто физически недофинансируется, то есть эти деньги остаются в бюджете. Каких-то рисков от того, что не будет выполнена приватизация, мы не видим.

По поводу заимствований: планировалось ли размещение тех 3 млрд, о которых сейчас рапортуют в бюджете 2017 года? Они планировались в госбюджете, или это было ситуативное решение, связанное с появившейся возможностью?

— Однозначно планировался выход на внешние рынки, когда мы составляли бюджет на 2017 год. Это было зафиксировано в самом документе. Кроме макрофинансовой помощи ЕС, кроме программы сотрудничества со Всемирным банком, есть средства, которые были предусмотрены от внешних заимствований.

На следующий год $3 млрд уже запланировано занять через евробонды, это предельная сумма, или, возможно, будет больше?

— Есть определенная сумма на внешние заимствования. Если не будут выполнены внешние заимствования, они будут перекрыты внутренними. Если будет возможность выйти на внешние рынки, будет хорошая конъюнктура, будет спрос, то есть мы сможем занять по низкой доходности, то я думаю: правительство воспользуется этой возможностью.

 Корреспондент

Сергей Марченко

 

РАСХОДЫ БЮДЖЕТА

Расходы госбюджета постоянно растут, 2018 год не исключение. Правительство собирается сокращать расходы хоть на что-то?

— В начале работы в Минфине я считал целесообразным сокращать расходы. В частности, по Академии наук, по Академии медицинских наук и по другим направлениям. Но когда ты оптимизируешь расходы, банально их срезая, попадаешь в ловушку. Изначально ты думаешь, что заставляешь людей двигаться, шевелиться, оптимизироваться, искать решения и как-то выходить из ситуации. Это не работает, к сожалению, прямо. То есть нужно придумывать более сложный механизм. Ты можешь заставить их к диалогу, попытаться подвигнуть к реформе путем уменьшения расходов. Но мы должны понимать: следующим шагом будет увеличение расходов на эту сферу в общем. Реформы через сокращение расходов не ведут ни к чему хорошему, кроме политических дискуссий, шума по телевизору и так далее. Потому что это люди и зарплаты. Например, Академия медицинских наук, это сейчас мы с ними в партнерстве пилотный проект продвигаем. И сегодня тяжело, но еще в начале года ситуация была следующей — они сказали: нам денег не хватает, Минфин нам денег не предусмотрел, и массово пошли сюжеты по ТВ, что вот Минфин такой плохой, что конкретно я плохой. Показывают людей на больничных койках, которые говорят, что им не хватает медикаментов из-за Минфина.

Если просто срезать расходы или где-то заморозить их, это выливается в последующую политическую агрессию, и этим пользуются все. Есть другой механизм: мы хотим покупать у вас услуги. И путем диалога пытаемся склонить их к оптимизации. Вот четыре клиники академии Меднаук — Рамаданова, Шалимова, Стражеско и Амосова — мы с ними пилотный проект реализуем по покупке услуг. Все понимают, что это за заведения, все знают их бюджеты, но никто не ставил вопрос, каким образом они должны взаимодействовать с государством. Банально им урезать деньги — это проблема, а когда ты говоришь: давайте выставляйте пакет услуг, которые мы у вас будем закупать, услуг, которые только вы можете предоставить. Потому что мы прекрасно понимаем: если такие клиники будут предоставлять услуги, которые любая поликлиника может реализовать, — государство найдет, где купить их дешевле. Это тяжелый вопрос, не все так гладко с этим проектом. Но именно таким образом, через отказ от финансирования содержания заведений и переход на финансирование услуг, мы можем что-то изменить.

А как же субсидирование крупного агробизнеса, который прекрасно себя чувствует, высокодоходный, рентабельный, может привлекать капитал на внешних рынках, зачем мы его субсидируем? Одно дело — субсидии для мелких фермеров, там есть социальные задачи, но этих зачем? А там миллиардные суммы.

— Когда идет бюджетная дискуссия, если даже вспомнить прошлый год, ставится вопрос перед Минфином очень жестко: возвращайте нам льготный режим НДС, он с 1 января 2017 года уже не действует. Вопрос ставился очень жестко, у нас был риск, что мы не пройдем через парламент с бюджетом, вообще никакая инициатива не пройдет. Потому что традиционно аграрное лобби в парламенте очень сильное. И тогда как компромиссный вариант был предложен механизм квазиаккумуляций, когда те суммы НДС, которые как бы должны были вернуться на предприятие, они их платили, и потом мы дотируем те сферы, которые платили больше НДС. Сказать, что этот механизм перераспределения является справедливым, я не могу.

Будет что-то меняться в этом механизме?

— Уже поменялось на 2018 год — и сумма средств, и направление распределения. Речь идет о поддержке скотоводства и малых фермеров. Там перераспределение произошло существенное.

По росту расходов в госбюджете: какие приоритеты у правительства на следующий год?

— Мы пытаемся держать в бюджете хрупкий баланс между тем, что собрать с экономики в виде доходов и потратить в виде расходов. Ключевые приоритеты — это дороги: 44 млрд грн будет направлено на дорожное хозяйство. Из них 32 млрд грн — через Дорожный фонд, который должен начать работать. Не в полной мере, конечно — пока только 50% топливных акцизов должно в него идти. Есть вопросы по эффективности использования средств, выделяемых на дорожное строительство. Если бы ставилась задача брать на себя обязательства строить конкретные участки дорог, несмотря на наличие средств, то это было бы проще и эффективнее. Тогда мы не говорили бы о бюджете на дороги — 44 млрд грн или 32 млрд. А говорили бы, что у нас на три года есть задача осуществить ремонт таких-то дорог, которые для Украины являются ключевыми. Это бы позволило избежать вопросов коррупции в дорожном хозяйстве.

Будет ли в 2018 году работать таможенный эксперимент, когда частьсредств от перевыполненных таможенных поступлений направляют на строительство дорог?

— Мы видим определенные риски в этом, но парламент хочет продлить эксперимент. Мы будем дискутировать с депутатами, насколько это целесообразно делать.

Кроме дорог, какие еще приоритеты по расходам в госбюджете-2018?

— Кроме дорог, это образование: рост зарплат учителей на один тарифный разряд и надбавка 30% — это где-то до 7 млрд грн, дополнительные средства будут идти на эту отрасль. Увеличение расходов на образование не связано с переходом на 12-летнее обучение в школах — там расходы вырастут позже.

Реформа медицины: мы существенно увеличили средства на первичную помощь и заложили в проект бюджета-2018 около 13,5 млрд грн. Мы попытались, несмотря на то что парламент до сих пор не принял законы по медреформе, сделать так, чтобы можно было профинансировать эту реформу, когда они будут приняты.

К вопросу об образовании. Последнее время много обсуждений вокруг университетских стипендий. Стоит ли ожидать сокращения количества студентов, которые будут получать стипендии в 2018 году?

— У нас до сих пор остался план по сокращению получателей академических стипендий. Чтобы вывести Минобразования на диалог, нам нужно было начать дискуссию по стипендиям, мы пытались уменьшить сумму. Отдельную бюджетную программу вывели для академических стипендий. Отдельную — для социальных. Чтобы все видели четко, где эти стипендиальные деньги.

Но с Минобразования не все так просто, поскольку сейчас это уже как процесс игры. Мы пытаемся найти свои аргументы, чтобы продвинуться дальше. Для нас принципиально, чтобы тренд по уменьшению количества академических стипендий двигался дальше. В этом году — 45% студентов получают стипендию, давайте говорить 40%, 35% — в следующем. При этом возрастут сами размеры стипендий.

Для нас важно, чтобы те договоренности, которые по этому вопросу были в декабре 2016 года, выполнялись, а они были, свидетелей тому много. Нам обещали, что нас услышали, что готовы двигаться к уменьшению, все понимают, что это правильно. Но пока, судя по риторике Министерства образования, они не готовы к такой постановке вопроса. При этом мы не говорим об изменении количества стипендиатов в целом. Проблема социальных стипендий нам не чужда. Если есть студенты, которые нуждаются в социальной поддержке от государства, не только дети сироты, инвалиды и так далее, давайте расширять категорию социальных стипендиатов, мы на это готовы. Для нас это более приемлемо, чем просто взять академическую стипендию, размазать на всех и сказать: извините, у нас уравниловка.

Насколько в бюджете 2018 года ощущается приближение выборов? Есть ли в нем уже традиционные депутатские «хотелки»?

— Для Министерства финансов важно пройти бюджетный процесс с «минимальными потерями». В прошлом году потери были минимальными. Большая заслуга в этом премьер-министра, который был спикером Рады и сейчас очень правильно ведет коммуникацию с парламентом в пользу правительства. Будут ли какие-то предвыборные изменения — мне сложно пока сказать. Мы только начали диалог с парламентом. Было представление проекта на бюджетном комитете — депутаты уже недовольны. Мне сказали, что так просто в этом году мы уже не отделаемся. Депутаты сейчас стали умнее и лучше разбираются в деталях бюджетного процесса [смеется].

С другой стороны, тяжело дискутировать с людьми, с которыми не совсем одинаковые интересы. У нас интерес сбалансировать все, для нас приоритеты расходов вторичны по сравнению с тем, чтобы иметь баланс и реалистичный бюджет. А для депутатского корпуса важен не так баланс, как конкретные статьи расходов и приоритетные направления. В поправках к бюджету все будет четко прослеживаться. А кто-то будет банально сбивать бюджет миллионами социально-популярных поправок…

О НАЛОГАХ И ПЕРСПЕКТИВАХ

А история с налогом на выведенный капитал повисла?

— Законопроект отработан, Минфин свою часть истории завершил. В ближайшее время законопроект может быть вынесен на рассмотрение Кабинета Министров.

Будет ли как-то меняться ситуация с лавинообразным выбросом бюджетных расходов в конце года? Ее наконец-то как-то сгладят, ведь она каждый год возникает, дестабилизирует курс? Когда выбрасываются в последний момент средства, нет возможности нормально провести тендеры, появляются возможности для коррупции. Как решать эту проблему?

— Да, есть проблема, я ее называю«декабрьская лихорадка». Это проблема всех стран с переходной экономикой, которые имеют одногодичный горизонт планирования, и где нет возможности переноса средств, растягивания их во времени. Если бы была возможность по капитальным строительствам или по каким-то длительным инвестиционным проектам растянуть горизонт на три года… То есть вы понимаете, что вам для решения проблемы нужна такая-то сумма на три года. И была бы возможность переноса с бюджета одного года на другой. Да, это возможно дефицит, но если ограничить его в рамках какого-то лимита — это сняло бы много проблем. Пока, наверное, много к чему мы не готовы, в том числе МВФ смотрит на то, насколько мы готовы к таким новациям.

С чего можно начать, например, с Фонда регионального развития. Мы сейчас отрабатываем законопроект, которым хотим сделать его наполнение через спецфонд и налог на прибыль, — это позволит нам не использовать деньги лихорадочно в декабре, а переносить на следующий год.

Пока мы только делаем первые шаги в трехлетнем планировании. К сожалению, немногие министерства готовы были к дискуссии о бюджете на три года. Причина — постоянная кадровая ротация. Но мы впервые внесли бюджетную резолюцию на три года в парламент.

 Там также были не готовы об этом говорить. И это тоже нужно учитывать.

Но все равно нужно двигать эти изменения. Мы четко стоим на своем: мы подали Бюджетную резолюцию на три года в парламент и практически от нее не отклонились, когда подавали проект бюджета 2018 года.

Для нас важно, что мы уже сейчас имеем баланс на 2019- 2020 годы, у нас есть понимание, что делать в следующие три года, то есть черновую работу мы проделали.